C’est  une  évidence  qu’aujourd’hui,  parce  que  le monde  est devenu  très complexe,  il  est plus  difficile qu’autrefois de gouverner, c’est-à-dire de voir les choses, de les hiérarchiser et de décider en conséquence des voies et des moyens à mettre en œuvre.

Le but même de l’action publique  est sans cesse à remodeler, à reformuler  et, partant, les instruments qui doivent  en permettre  la réalisation  sont eux-mêmes bousculés  en permanence.

Or, et chacun  en conviendra, les collectivités territoriales, pour être efficaces, doivent  être administrées, dirigées, pilotées. Cela nécessite  une permanence,  une stabilité, une continuité, une cohérence, pour que le pouvoir  majoritairement issu  du suffrage  universel  s’exerce  pleinement,  et puisse  mener  à bien  les politiques  publiques  et les projets  d’intérêt  général, conformes  à ses orientations.

Ainsi, toute  action politique, même  locale, connaît désormais le défi d’enjeux considérables : protection de l’environnement et souci du développement durable, urbanisme  à révolutionner, politiques  urbaines à repenser, rapport de l’homme à la notion de déplacement, construction européenne, mondialisation, développement des réseaux,  etc.  Ceux-ci  obligent  à privilégier  un horizon  qui  excède de beaucoup la durée  d’un mandat  local.

B) Les obstacles à une bonne  gouvernance globale

En réalité, il est clair qu’il n’est plus possible  de penser la gestion de nos collectivités territoriales en termes de « politique  locale  » ou de « gouvernement local ». Comme  toutes  les entités  humaines, qu’elles  soient publiques  ou privées, ces collectivités sont désormais  emportées  dans le vaste courant  de la globalisation. Même en se limitant  à un territoire, une population  et des enjeux purement  locaux, il n’est plus possible  de faire fi de notre environnement tant sont prégnants  et essentiels  tous les autres facteurs à prendre en considération.

C’est là tout  l’enjeu de concevoir une « bonne » gouvernance locale, c’est-à-dire ancrée dans la globalité afin que soient pris en considération le plus grand nombre  de facteurs possibles, à la fois pour limiter le risque d’erreurs et  pour permettre une utilisation optimale des deniers publics.

Les  conséquences de cette  situation  ont la triple  particularité d’être  récurrentes  dans  le débat  politique, d’être graves en soi et par leurs effets et, enfin, de revêtir une grande urgence. Il convient  que soient mises en œuvre des politiques  publiques  adaptées  aux besoins  et très efficientes. Pour cela doivent  être résolues plusieurs  questions  qui appellent  souvent, elles aussi, des réponses  urgentes, et qui sont en tout cas toujours de grande importance.

Leur nombre  et leur diversité  nous conduisent, pour l’instant, à seulement  les énumérer  en les regroupant autour de quatre  thèmes.

* En premier lieu, se rencontrent les questions  d’ordre financier.

Tout d’abord, se constate  depuis  longtemps  l’existence  d’un inégal potentiel  fiscal par habitant  selon les collectivités ; ce potentiel, en certains endroits, revêt  un caractère quasi  caricatural. Pourtant, il s’agit d’un instrument  juridique  de grande portée ayant des incidences  multiples.

Ensuite,  doit être ouvert  dans  toute  son ampleur  le redoutable  dossier  de  la dette locale.  Alors  que de nombreux  débats, très animés, ont lieu autour  des dettes  dites « souveraines », c’est au contraire  une ignorance  à peu près complète  qui caractérise  le sujet de la dette locale. Cependant, la dette dont a hérité,

à ce jour, un nombre  important  de collectivités territoriales, surtout  communales, est très élevée. Au reste, par un dévoiement  des intentions  premières  du législateur, dans bien des cas l’intercommunalité est souvent adoptée, par un processus de fuite en avant, pour « diluer » ou masquer le déficit de telle ou telle collectivité, en le reportant sur un ensemble territorial et  démographique plus vaste.

Egalement, et par un étrange paradoxe, surtout par rapport à ce qui vient d’être dit ci-dessus, la péréquation entre  les  collectivités  territoriales  demeure taboue. Si elle fournit  l’occasion  de maints  discours  ou de promesses  sans cesse renouvelées, en pratique  il ne se passe pas grand chose.

La mutualisation des moyens et des charges est encore  un vœu pieux en matière de collectivités locales. A l’heure où la gravité  de la situation  économique et financière  de la France  conduit  à proposer  des efforts substantiels en termes  de solidarité  entre les individus, force  est de constater une absence à peu près complète de solidarité entre  les personnes publiques locales. C’est là une sérieuse  atteinte  au caractère démocratique d’une société  qui inscrit le mot « fraternité » au fronton  de ses édifices  officiels.

En particulier,  il convient  de rappeler  la disparité  des  situations  démographiques locales,  spécialement celle  concernant  les  flux  démographiques que doivent  gérer  certaines  collectivités territoriales,  surtout  les plus grosses (ainsi du classique  exemple de Marseille  et de sa large partie de la population  qui est paupérisée). Cette  disparité  n’est  pas prise  en  compte dans l’attribution  des moyens, les  taux  d’encadrement  et autres.

Elle fausse  totalement  les comparaisons possibles  et aboutit, en définitive, à une dénaturation de la forme et du but des politiques  locales.

Dans le même ordre d’idées  même s’il s’agit d’un domaine  très différent  du précédent, se remarque  le caractère  complexe  et incertain  des dotations  ainsi que les fluctuations affectant  les aides  de l’Etat.

Ceci se relie d’ailleurs  à une mutation  très importante  : l’irruption  de plus  en plus  fréquente du secteur bancaire,  y compris  par le truchement de  banques étrangères,  dans le financement  des collectivités avec ce que cela comporte  comme  conséquences dans les méthodes, les critères, les conditions  et les effets.

Le contrôle  préfectoral  sur les actes  locaux  (dit « contrôle  de légalité  ») a,  progressivement,  été réduit  à une peau de chagrin tout comme a été, graduellement, dépecée  la compétence de contrôle  des juridictions financières. Ce qui a pour effet de déséquilibrer la pyramide, contrairement à ce que voulaient  les promoteurs de la réforme  de 1982.  Alors  qu’un accroissement  considérable  des pouvoirs  devait  être  accompagné d’une amélioration substantielle des contrôles a posteriori, il s’avère que le second volet a été sans cesse grignoté  pour ne laisser  subsister  que la puissance  des organes  locaux  de décision.

* En troisième lieu, on ne saurait omettre le besoin d’opérer deux réformes, toujours  remises en chantier  et, au final, jamais réalisées.

La première  concerne  le statut  des personnels  employés  dans les collectivités, celui-ci  oscillant  entre un décalque  du statut général  de la fonction  publique, le souci d’égalitarisme (plus que d’égalité), la volonté  de laisser  aux collectivités une marge de liberté que ’Etat ne s’est jamais reconnue  à lui-même  vis-à-vis  de ses propres  fonctionnaires. La fonction publique locale  ne pourra pas rester à l’écart des mutations consi- dérables que connaît aujourd’hui la fonction publique d’Etat.

La seconde  est relative  à la réforme  territoriale,  jugée  nécessaire  par tous et que personne, au vrai,  ne veut prendre  en charge pour la mener  jusqu’à son terme.

Alors que la monarchie, l’empire ou la république  avaient, chacun à sa manière et en fonction  de ses objectifs, construit une architecture générale du territoire  français qui avait sa cohérence  et qui a, longtemps, montré son efficacité, aujourd’hui  la donne a fortement  changé.

Qu’il s’agisse  des niveaux  d’administration territoriale, de l’exclusivisme des compétences par catégorie  de collectivités, du nombre  des collectivités, des modes respectifs  de désignation de leurs organes  exécutif  et délibérant, ainsi que de la durée des mandats, de l’emboîtement des échelons  territoriaux, du nombre d’élus locaux, tout  doit être  mis sur la table  à la lumière, respectivement, d’un bilan honnête et complet de la situation  actuelle,  des objectifs  à atteindre,  de  la construction  européenne, de  l’état  des finances publiques, etc.

* En quatrième lieu, parce que la démocratie est « le pouvoir du peuple  », il est nécessaire, absolument nécessaire, que tous les citoyens, et pas seulement  quelques  « spécialistes » ou qui s’affirment  tels, soient concernés  par la vie de leurs collectivités, soient  associés  à la prise de décisions. Au contraire, depuis  un grand  nombre  d’années  on assiste  à une désaffection accrue des citoyens pour les élections locales et pour la gestion quotidienne de leur lieu de vie.

Même si l’exercice  effectif de la démocratie  locale n’est pas aisé, même si des obstacles  importants  peuvent surgir, même si les individus  ne sont pas toujours  bons juges de l’intérêt général surtout lorsque celui-ci  doit se mesurer  sur une durée longue  ou jouer contre  leurs intérêts  individuels, rien ne peut justifier  la mise à l’écart des citoyens.

Notre  société porte ici une double responsabilité. D’abord, pour n’avoir pas fait l’effort pédagogique permettant  de préparer  les citoyens  à l’exercice  de réflexion  personnelle sur ce qui est bon pour le groupe auquel ils appartiennent. Ensuite, pour avoir infantilisé le regard  de nos concitoyens sur la chose publique par  des promesses vaines  ou  inconsidérées,  ou  en  laissant  se développer  un certain  clientélisme politique.

Il s’agit  de replacer le citoyen au centre  de l’ensemble du dispositif de décentralisation.

Il est essentiel  de rappeler  que les élus locaux, les organes  locaux  du pouvoir  administratif, les agents  des collectivités ne sont  pas concernés  au premier  chef   par l’opération  de décentralisation ; c’est  le citoyen qui d’abord doit être  pris en considération car c’est principalement pour lui qu’elle est réalisée. La finalité d’une décentralisation devrait  être d’abord  et   très simplement, la recherche  du   meilleur  service  qu’elle rendra  aux habitants  des collectivités locales.

En conclusion, il doit être constaté que, pour l’instant du moins, n’ont pas été prises les décisions  ou adoptées les méthodes  qui permettraient un redressement vigoureux. C’est ce que montrent  en particulier  :

• l’observation du régime des compétences, de leur mode d’exercice  comme  de leur distribution  entre les

organes,

• l’examen  de la pratique concrète des contrôles de tous ordres sur les actes administratifs locaux,

• le constat de l’absence de transparence et de droit de regard du citoyen local sur «ses» administrations,

• la dépossession à peu près complète  des citoyens  à l’égard de la «chose publique» locale, etc.

En définitive, si l’on voit bien les avantages  que les élus et les agents des collectivités retirent  de la décentrali- sation  à divers  égards,  vainement,  en revanche,  chercherait-on ce que le citoyen  a,  lui,  gagné  à cette évolution.

La légitimité  de l’action  locale  est ainsi  assez  faible  n’étant  d’ailleurs  souvent  –  dans  l’opinion  commune  – qu’une manière  d’être de l’administration centrale  de l’Etat.

Le bilan est aisé à dresser  : il convient de mettre un terme à une situation qui n’a que trop duré et  qui est à la fois  injuste,  coûteuse et  malsaine.  Il en va d’autant  plus  ainsi  qu’au  besoin  fort de changement s’ajoute  l’évidence  de l’urgence  à le réaliser.

C) Le temps  des urgences

Le constat  qui précède, le montre  par lui-même  : il est plus que temps  de sortir de ce qui est devenu  une impasse  et cela d’autant  plus que les faits sont là.

* Tout d’abord, les difficultés  économiques et budgétaires des personnes  publiques  et donc des collectivités locales, obligent  celles-ci  à être très sélectives  et à rationaliser  les  critères  de la dépense publique. Cet

élément  pourrait  sembler  simplement  conjoncturel  mais ce serait  là une erreur  d’analyse. L’ampleur  des réformes à entreprendre, les mutations  culturelles  et politiques  majeures dont, à la fois, elles sont la traduction et la conséquence, le caractère durable du phénomène, tout concourt à devoir s’atteler à la résolution  de ques- tions qui touchent  à la structure  même de l’action publique  comme à son devenir.

* Ensuite,  les collectivités locales  doivent  désormais  cesser  d’être  essentiellement et le plus  souvent

« administrées » ; elles doivent  aussi, et surtout, être « managées  » et pilotées  pour être en capacité de mettre en œuvre  de grandes politiques  publiques  au service  de l’intérêt  général.

A cet égard, les objectifs  définis par les élus investis du mandat que leur confie le suffrage universel, doivent respecter  (compte  tenu  des  conjonctures imprévisibles…)  les  engagements principaux  pris  devant  les

électeurs,  et s’efforcer  de les atteindre  avec  la plus  grande  efficience.  Il en va d’autant  plus  ainsi  que  le degré  et la qualité  de l’information dont  dispose  aujourd’hui  le public  (internet,  réseaux  sociaux,  etc.)  sont bien plus grands qu’auparavant. D’où, de sa part, des attentes plus exigeantes  et plus « pointues  » qui obligent

à trouver des remèdes  à une situation  qui est sans doute parvenue  à un point de non-retour. Il faut donc, à la fois :

• se donner  les moyens  d’une bonne  gouvernance locale,

• trouver  des instruments de mesure permettant  de s’assurer  que les décisions  prises étaient  réellement les bonnes,

• adopter  une attitude  systématique d’évaluation ex-post dans le souci de connaître  pourquoi  les solutions retenues  ont, ou non, correctement produit  les effets qui en étaient  attendus  et dans quelle proportion.

Les plus hautes  autorités  de l’Etat ont elles aussi appelé  de leurs vœux un nouvel  acte de la décentralisation dans le sens de l’instauration d’une pratique  pleinement  démocratique du pouvoir  aux niveaux  de toutes les collectivités et organisations territoriales. Si l’on veut dépasser  le simple  stade rhétorique  et viser réellement l’efficacité, il convient  non seulement  de s’en donner  les moyens  mais encore  de faire en sorte que ceux-ci fonctionnent correctement et que leur non respect  soit sanctionné.

C’est dire combien  il est devenu impossible  de reculer encore le moment  des échéances  et des décisions  à prendre.

C’est  dire  combien il y a urgence !

Face à ce constat, comment engager un processus pour une Nouvelle  Démocratie Locale ?

III. LES REMEDES: LA RECHERCHE D’UNE NOUVELLE DEMOCRATIE

L’application de la thérapeutique qu’appelle  à l’évidence  l’état des lieux qui vient d’être dressé, repose sur un préalable  absolu : tous ceux qui veulent être acteurs dans la vie politique  locale doivent accepter  et incarner une véritable déontologie de l’action publique (A).  Sur cette base, les remèdes à appliquer  reposent, d’une part,  sur  un certain  nombre  de principes  d’action  (B) d’autre  part,  sur  un certain  nombre  d’objectifs concrets (C).

A) Pour  une déontologie de l’action publique locale

Au vrai, ces principes  valent pour toute action publique menée au nom et pour le compte de l’intérêt général, qu’elle se déroule au plan national  ou dans un cadre territorialement plus restreint. Cependant, le présent document  s’attachant  aux conditions  d’un  renouveau  démocratique  au niveau  local,  c’est  dans  cette optique  que ces principes  sont déclinés  ci-après.

Pour les fondateurs  d’une Nouvelle  Démocratie Locale, il est indispensable que tous ceux qui veulent  être acteurs  dans la vie politique  locale aient l’obligation   de prendre  et de respecter  effectivement les dix enga- gements  suivants  :

• promouvoir et  défendre les valeurs et  les principes fondamentaux de la démocratie,

• refuser tout  extrémisme négateur de la personne humaine et  de son éminente dignité,

• privilégier l’intérêt général   et  le souci du bien commun  en toute  matière,

• exiger la transparence dans toutes les décisions des collectivités locales,

• défendre les options porteuses d’avenir et  refuser les compromis qui dénaturent les projets,

• soutenir les acteurs porteurs d’initiatives pour améliorer le vivre-ensemble dans les collectivités locales et œuvrant  sans clivages partisans,

• favoriser  les  initiatives  visant  à une  nouvelle  gouvernance des collectivités,  fondée  sur l’équilibre des pouvoirs entre  l’administration, l’assemblée élue  et  l’exécutif,

• s’engager à rendre  compte périodiquement des conditions d’exercice des mandats ainsi que du bien- fondé des décisions prises,

• œuvrer  à la limitation du cumul des mandats électifs et des fonctions exécutives dans les collectivités et dans les organismes proches des collectivités et cela  à quelque  titre que ce soit, au besoin même, le cas échéant, en allant au-delà des règles restrictives fixées par le législateur,

• tendre  à ce que les agents employés d’une collectivité locale ne puissent être  candidats à une fonction élective dans toute  autre  collectivité de plus de 3500 habitants sur un même  territoire régional.

B) Principes d’action

Il apparaît indispensable aux yeux des fondateurs d’une Nouvelle  Démocratie Locale que :

• dans leur action quotidienne, les élus et agents  locaux  ne laissent  pas les intérêts  particuliers  l’emporter sur l’intérêt  général, ce qui serait un grave manquement aux missions  attachées  à leurs charges  ;

• les  communautés de  tous  ordres  ne  prennent  pas  le dessus  sur  les  principes  républicains,  ce  qui transformerait l’unité nationale  ou locale  en une mosaïque  de privilèges  et de féodalités  ;

• le « droit à la différence  » n’aboutisse  pas à la reconnaissance d’une « différence  des droits », ce qui rétablirait un système de castes et de différenciations incompatibles avec la conception  française de l’Etat démocratique;

• le souhait, légitime, d’être réélu, ne devienne  pas l’unique préoccupation de ceux qui exercent  un mandat, ce qui serait préjudiciable à la prise de décisions  courageuses, voire impopulaires, mais indispensables au bien du plus grand nombre ;

• le clientélisme ne soit  pas  le fondement  réel  de la solidarité,  ce qui  constituerait une  subversion  des principes  fondateurs  de notre système  social  ;

• les débats  prévus  par la loi pour les assemblées et les conseils,  ne soient  pas purement  superficiels et trop « organisés  », ce qui empêcherait de vrais échanges  en vue de l’exercice  de vrais choix ;

• la majorité  et la minorité  puissent, chacune  à sa place, exercer  pleinement  leurs responsabilités dans le souci unique du bien commun, ce qui est conforme  à la qualité qui est la leur parce qu’issues  d’un unique et même suffrage  universel  ;

• l’information et surtout  la concertation avec  les organisations et associations représentatives,  (C.I.Q.- Collectifs-Usagers-etc.) ne se résument  pas à un exercice  formel, et superficiel, privant  ainsi les citoyens de leur capacité  à se déterminer  sur des projets qui les concernent  directement dans leur vie quotidienne et qu’ils financent  en qualité  de contribuables.

C) Objectifs concrets

Les fondateurs d’une Nouvelle  Démocratie Locale considèrent que, sur la base des principes d’action qui viennent d’être indiqués, il importe que tous les  acteurs de la vie  publique  locale  se fixent les objectifs concrets suivants qui ne constituent point un programme politique, mais les moyens objectifs indispensables pour mettre en œuvre  une action publique juste et équitable dans les collectivités territoriales.

Tout d’abord, l’argent public doit être bien géré et dans la période actuelle  « bien dépensé », c’est-à-dire, à la fois, dans le respect des règles comptables  et budgétaires fixées par les textes et dans un souci de bonne gestion en hiérarchisant honnêtement les priorités et en les finançant  à due concurrence de leur place dans les objectifs  de la collectivité  ;

A cet égard et à titre d’exemple, « la distribution »  de l’argent public aux divers relais, groupements, et as- sociations, ne doit pas l’être sans discernement, sans véritables  critères  et sans contrôles  pertinents, sur le bien-fondé  des aides et sur leur utilisation  ; elle suppose toujours un contrôle a posteriori  de la consommation correcte  des crédits publics ainsi alloués.

En particulier,  le désendettement, qui  ne  doit  pas être  seulement  l’objectif  de  l’Etat,  doit  devenir  une préoccupation prioritaire des collectivités territoriales ; cela suppose  la correcte information  des citoyens sur l’état  réel de l’endettement de ces collectivités ainsi  que la présentation d’un plan  et d’un échéancier réalistes  de désendettement.

Ensuite, les budgets  votés par les assemblées locales  doivent  maîtriser  ou diminuer, avec discernement, les dépenses  de fonctionnement (en  particulier,  mais  pas  seulement,  en éliminant  celles  qui  sont  inutiles ou excessives),  pour  pouvoir  mieux  encourager et  soutenir  l’investissement  pour des projets  utiles, nécessaires et répondant à l’intérêt général  à moyen et à long termes. A cet égard, des critères simples et pérennes  doivent  permettre  une présentation et une hiérarchisation des besoins  sociaux  repérés  en vue de leur satisfaction dans  des conditions,  selon  des modalités  et dans  le cadre  d’un calendrier  les plus adéquats  à l’intérêt  général  poursuivi.

Pareillement, l’action quotidienne, les projets durables et les orientations essentielles des collectivités territoriales doivent  toujours  prendre  en compte  et favoriser  le développement du tissu économique que constituent  les activités porteuses  d’emplois, les acteurs de l’économie  réelle, les facteurs de gains de productivité. Les collectivités locales  sont les partenaires  de ceux qui font la richesse  des territoires, les entreprises, de toutes tailles, et le monde du travail.